????中央黨校黨建教研部教授 高新民

????■改革開放以來，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的問責(zé)并非罕見。近幾年來，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期各種深層次矛盾的凸現(xiàn)，群體性事件、生產(chǎn)安全和食品安全事故不斷出現(xiàn)，問責(zé)制在每次重大事件后都會(huì)成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。問責(zé)如何規(guī)范？問責(zé)本身能否成為對(duì)濫用權(quán)力或權(quán)力不作為的警示？都引發(fā)人們對(duì)問責(zé)制進(jìn)行更加深入的思考。在這種背景下，中央近日印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。

????《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）貫穿著向人民負(fù)責(zé)的精神。對(duì)權(quán)力行使者問責(zé)，作為一種制度設(shè)計(jì)古已有之，但封建王朝的問責(zé)是基于向皇帝負(fù)責(zé)而建立的，現(xiàn)代問責(zé)制是基于權(quán)力屬于人民的理念而產(chǎn)生的。因此，這一文件強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要認(rèn)真踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨，以對(duì)黨和國家高度負(fù)責(zé)、對(duì)人民群眾高度負(fù)責(zé)的精神，切實(shí)履行黨和人民賦予的職責(zé)，兢兢業(yè)業(yè)完成好各項(xiàng)工作任務(wù)。事實(shí)上，只有在觀念上真正明確權(quán)力屬于人民，才能夠真正為群眾負(fù)責(zé)，保證問責(zé)制的實(shí)效。有少數(shù)官員被追究責(zé)任后滿腹委屈，其原因固然很復(fù)雜，也確有某些因素是長期積累的或制度不完善造成的，但從根本上說，當(dāng)人民的權(quán)力由權(quán)力行使者具體運(yùn)作時(shí)，只要給群眾、社會(huì)帶來重大損失，不管個(gè)人有多少值得同情的理由，對(duì)于這一崗位的領(lǐng)導(dǎo)者都必須追究責(zé)任。這不是哪個(gè)人的問題，而是執(zhí)政黨、政府承擔(dān)責(zé)任的表現(xiàn)。從這個(gè)意義上講，《暫行規(guī)定》的立意較高。

????《暫行規(guī)定》承載了權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的現(xiàn)代民主與法制理念。在建設(shè)社會(huì)主義民主政治與法制時(shí)代，權(quán)力觀與責(zé)任觀是緊密聯(lián)系在一起的。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政六十年，黨和政府把一個(gè)曾經(jīng)積貧積弱的國家建設(shè)成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)總量位居世界前列的國家，人民的物質(zhì)文化生活水平較之六十年前發(fā)生了天翻地覆的變化，這是正確運(yùn)用權(quán)力為人民帶來的福祉。但是，如果對(duì)權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)也可以帶來一系列問題，比如，脫離群眾，這是長期執(zhí)政條件下極容易產(chǎn)生的問題；再如，以權(quán)謀私，錢權(quán)交換；又如，不作為，只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)，等等。在某些重大群體性事件背后，總是能夠或隱或現(xiàn)、或多或少地看到權(quán)力運(yùn)作不當(dāng)而產(chǎn)生的一系列問題。因此，本著權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的觀念，《暫行規(guī)定》規(guī)定了七種需要問責(zé)的情形，重申了黨風(fēng)廉政責(zé)任制，規(guī)定了從重或減輕問責(zé)的情節(jié)。在這種背景下，追究責(zé)任，實(shí)質(zhì)上是對(duì)濫用權(quán)力和權(quán)力不作為的警示、威懾。如果各級(jí)權(quán)力行使者能夠從中產(chǎn)生危機(jī)感，是有利于慎用權(quán)力、有利于黨風(fēng)廉政的。

????《暫行規(guī)定》以創(chuàng)新精神推動(dòng)了黨的制度建設(shè)。中國共產(chǎn)黨雖然在戰(zhàn)爭年代就有過類似于問責(zé)制的追究責(zé)任的組織行為，并延續(xù)到新中國成立后，但是，在實(shí)踐中有兩大問題沒有得到解決：一是黨內(nèi)追究責(zé)任沒有形成制度法規(guī)，主要依靠慣例、依賴上級(jí)的態(tài)度和指示解決問題，所以在實(shí)踐中難免時(shí)松時(shí)緊，對(duì)追究責(zé)任的尺度把握，在不同時(shí)期不同地區(qū)也有所不同；二是在中國現(xiàn)行政治體制下，執(zhí)政黨在各地方起到了領(lǐng)導(dǎo)核心作用，并在事實(shí)上是決策核心。但在實(shí)踐中出現(xiàn)重大事故時(shí)，甚至是決策失誤時(shí)，被追究的往往是行政領(lǐng)導(dǎo)，客觀上給人留下的印象就是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)權(quán)力沒有邊界，責(zé)任卻有限?！稌盒幸?guī)定》對(duì)上述兩大問題均有重大突破：一方面，《暫行規(guī)定》對(duì)追究責(zé)任的方式、程序均有明確規(guī)定，對(duì)被問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部的復(fù)出也作了規(guī)定，對(duì)問責(zé)制的實(shí)施起到了規(guī)范作用；另一方面，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)者也明確予以追究責(zé)任，并明確對(duì)決策失誤追究責(zé)任。這是重大進(jìn)步，是符合客觀實(shí)際的制度化規(guī)定，是執(zhí)政黨制度建設(shè)的發(fā)展。

????《暫行規(guī)定》一旦在實(shí)際生活中體現(xiàn)出特定效力，就不僅僅是對(duì)黨的制度建設(shè)有推動(dòng)意義，還將對(duì)整個(gè)黨的建設(shè)產(chǎn)生影響。比如，在思想上，責(zé)任的觀念將會(huì)比以往任何時(shí)代都更加重要；在黨組織和黨員干部的行為上，將起到認(rèn)真做事的制度導(dǎo)向；在作風(fēng)上，只對(duì)上負(fù)責(zé)不對(duì)下負(fù)責(zé)的作風(fēng)也會(huì)受到一定程度的限制。當(dāng)然，這是問責(zé)制在最理想狀態(tài)下的積極意義。

????《暫行規(guī)定》的特有功能能否充分體現(xiàn)出來，還需要有一系列配套措施。

????第一，制度面前人人平等。這是執(zhí)行制度的第一要義。任何制度的實(shí)施，只有充分體現(xiàn)制度面前人人平等之時(shí)，制度的公正性才能被人們認(rèn)可，制度的效力才能最大化。盡管世間的事情是復(fù)雜的，各有不同的具體原因，但如果同樣的情形在問責(zé)時(shí)有例外，那么，再好的制度其效力也會(huì)大打折扣，并釀成黨政干部內(nèi)部關(guān)系不和諧。在問責(zé)制度面前，無論級(jí)別高低，黨內(nèi)黨外，同樣的問題施以同樣的處罰，才能使其威懾力、警示性充分展現(xiàn)出來，并以其公正平等的特征而構(gòu)成良好的黨內(nèi)制度環(huán)境。

????第二，問責(zé)的公正性需要相應(yīng)的科學(xué)規(guī)則配套。這里所說的公正性，是指區(qū)別情況，科學(xué)判定具體責(zé)任人的具體責(zé)任，承擔(dān)起應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，但不能承擔(dān)超越其職責(zé)的責(zé)任。換句話說，公正也要靠科學(xué)的規(guī)則來保障。比如，按照《暫行規(guī)定》條款，決策嚴(yán)重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的需要追究責(zé)任。但是，中國共產(chǎn)黨各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子是以民主集中制為原則制定黨委內(nèi)部議事規(guī)則的，重大問題均需集體討論、決定。那么，如果確實(shí)是集體決策但又失誤，究竟應(yīng)該追究“集體”的責(zé)任還是追究某個(gè)人的責(zé)任？允許不允許追究一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子“集體”的責(zé)任？這一問題《暫行規(guī)定》并無明顯規(guī)定。如果應(yīng)該由集體承擔(dān)的責(zé)任最后僅由個(gè)人承擔(dān)，亦是不科學(xué)的。再如，有個(gè)別地方領(lǐng)導(dǎo)班子的幾個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)整體“爛掉”，出現(xiàn)腐敗窩案，又該由哪一級(jí)組織、由哪些部門為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任？當(dāng)然，剛剛制定的《暫行規(guī)定》主要是針對(duì)個(gè)人的，還需要實(shí)踐一段時(shí)間，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)得失，再行拓展，筆者僅僅是從對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部公正問責(zé)的視角提出這一問題。

????第三，問責(zé)制需要民主制度的支撐。中國共產(chǎn)黨問責(zé)之所以不同于古代，就在于有向人民負(fù)責(zé)的精神，有民主精神充溢在制度其間。從完善制度的角度來說，問責(zé)可以有黨代表、人大代表向相關(guān)部門、相關(guān)責(zé)任人的質(zhì)詢，可以有黨的委員會(huì)委員對(duì)常委或主要領(lǐng)導(dǎo)的質(zhì)詢或詢問，而這些制度都是黨內(nèi)民主、人民民主最基本的制度。只有以這些制度做基礎(chǔ)，問責(zé)制才不會(huì)流于形式，其效力最大化就不是理想而是現(xiàn)實(shí)。