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合肥城建：漫漫找錢路
本報(bào)記者 韋黎兵
2006年9月17日，周日，秋意漸起，但大工地的騰騰熱氣仍然熏蒸著整個(gè)合肥城。
市中心的宿州路掩映在施工的飛揚(yáng)塵土中，路面已是一條深深的壕溝，幾臺(tái)施工機(jī)械截?cái)嗔酥苣┪跷跞寥恋牟叫腥肆�。�?TABLE align="left"> |
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城向南，在通往規(guī)劃中的新城的大道旁，滿目皆是拆遷建筑的斷磚殘瓦。
這僅是“大建設(shè)”的開場(chǎng)序曲。這個(gè)城市宣布，2006年將投資36億元開始新建和改建40條道路。而整個(gè)“十一五”期間（2006－2010年），他們將通過財(cái)政在城市基礎(chǔ)設(shè)施上花費(fèi)450億元，最終目標(biāo)是使GDP從800億增長(zhǎng)到2000億。
考慮到合肥去年的財(cái)政收入不足60億元，450億元的單項(xiàng)支出計(jì)劃看起來有些過于龐大。但對(duì)于這個(gè)城市的管理者而言，這絕非空中樓閣式的藍(lán)圖。事實(shí)上，他們已不得不為。
“合肥的路太窄了、樓太矮了、城太小了，”一位當(dāng)?shù)毓賳T毫不諱言自己的不滿，他認(rèn)為，作為一個(gè)省會(huì)城市，“合肥上不了臺(tái)面，有點(diǎn)底氣不足。”
他的參照對(duì)象并非北京、上海這些中國(guó)的超級(jí)城市，而是其他中部伙伴們：同樣“不東不西”，同樣為“天下糧倉(cāng)”，同樣財(cái)政拮據(jù)，長(zhǎng)沙每年在城建上投入200多億元，武漢150億，鄭州、南昌各100多億元，這讓過去5年合肥政府年均20億元的數(shù)字盡失顏色。
在吸引投資的城市競(jìng)賽中落于人后顯然關(guān)乎命脈，尤其當(dāng)資本的觸角已從東部向外延展之時(shí)。
眾多渴望成功的中國(guó)城市都采用了同樣的競(jìng)爭(zhēng)邏輯，大規(guī)模城建投入已成必然選項(xiàng)。在席卷中國(guó)的投資熱潮中，合肥遠(yuǎn)非令人矚目的明星。只是，一個(gè)農(nóng)業(yè)大省的省會(huì)，如何籌資完成龐大的政府投資計(jì)劃，無疑是中國(guó)故事的一個(gè)重要縮微版，在當(dāng)下尤是。
錢從何來？
整個(gè)城市成為巨大工地，在去年年初，這樣的圖景依然遠(yuǎn)離合肥人的視野。
新任市委書記孫金龍，原地質(zhì)工程專家，博士期間專攻金融，甫一上任，所干的一件大事，就是到北京游說國(guó)家開發(fā)銀行，為城市建設(shè)爭(zhēng)取資金支持。隨后，他組織市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和主要部門負(fù)責(zé)人在內(nèi)的60多人，用8天時(shí)間考察江浙的城市建設(shè)和管理�；貋碇螅止艹墙ǖ母笔虚L(zhǎng)用“大吃一驚、痛下決心、點(diǎn)燃激情”作總結(jié)。
當(dāng)建設(shè)的塵土在城市各處揚(yáng)起之時(shí)，合肥市民開始困惑于巨量的資金投入，于是，新書記從中央帶了兩三百億下來的說法在民間流傳甚廣。
傳說只是現(xiàn)實(shí)世界的變形投射——真實(shí)故事是，合肥爭(zhēng)取到了國(guó)家開發(fā)銀行的貸款承諾，僅2005年7月一次就答應(yīng)貸款108億元，期限為15年。
這是巨額資金，但依然不足以使合肥實(shí)現(xiàn)夢(mèng)想。除此之外，長(zhǎng)期以來合肥還向商業(yè)銀行、外國(guó)政府、國(guó)際金融組織等機(jī)構(gòu)貸款，還加上國(guó)債轉(zhuǎn)貸，到今年年中，合肥市城建貸款總額接近55億元。
即便考慮到“十一五”期間不斷增加的市財(cái)政和政府的土地收益，建設(shè)資金仍是不夠。
今年5月，合肥市投融資管理委員會(huì)成立，同時(shí)市政府注資5億元，將分屬不同部門的建設(shè)投資公司、交通投資公司、城建控股公司整合為合肥建投控股集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱“建投控股”），注冊(cè)資本達(dá)到56億元。
鑒于目前中央不允許地方政府赤字預(yù)算，也不允許地方政府發(fā)行債券，建設(shè)控股以發(fā)行企業(yè)債、信托產(chǎn)品、融資券等方式為合肥市政府籌集建設(shè)資金。
至此，合肥市的基本建設(shè)融資體系初具輪廓，一個(gè)連接土地、投融資雙方的資金循環(huán)鏈基本完成：土地儲(chǔ)備中心成為土地融資和財(cái)富創(chuàng)造平臺(tái)，建投控股成為融資平臺(tái)，金融控股集團(tuán)興泰控股成為資金池和融資通道。
9月20日，建投控股成功發(fā)行10億元企業(yè)債，這是它成立后的第一大單。
9月初前后，掌管“錢袋子”的合肥市高層召開會(huì)議，研究政府債務(wù)、投資規(guī)模、融資思路及還款保障，市委書記、市長(zhǎng)、財(cái)政局長(zhǎng)等無一缺席。
與“十一五”期間財(cái)政年均需要90億元的城建投資計(jì)劃相比，現(xiàn)實(shí)并不樂觀。
財(cái)政局方面預(yù)測(cè)，即便財(cái)政收入維持快速增長(zhǎng)，“十一五”期間平均每年的建設(shè)預(yù)算只能安排15億元左右。至于被寄予厚望的土地出讓收益，由于年中以來中央嚴(yán)厲的土地新政紛至沓來，維持目前的收入水平已屬不易，能用于城建的也僅是10億元左右。
兩項(xiàng)相加，市財(cái)政平均每年只能安排25億元資金，余下的65億資金缺口，只能依靠建投控股等政府融資窗口，通過銀行借貸和公司債等方式來解決。會(huì)議上提出通過建投控股發(fā)行短期融資券、進(jìn)行資產(chǎn)證券化，以及發(fā)行資金信托計(jì)劃各籌資10億元的目標(biāo)。
大部分的建設(shè)資金均為直接或隱性的政府負(fù)債，債務(wù)負(fù)擔(dān)隨之而來。
以今年年中55億元的城建貸款總額計(jì)算，加之建投控股剛剛發(fā)行的10億元企業(yè)債，合肥市財(cái)政形成的直接或隱形負(fù)債將達(dá)65億元。如此，十一五期間，合肥市應(yīng)由市級(jí)財(cái)政償還的基礎(chǔ)建設(shè)年融資規(guī)模大大超過2005年市財(cái)政收入（歷史最高水平）——這不包括規(guī)�？捎^的舊債，以及迅速增加中的新債的龐大本息支出。以目前債務(wù)水平粗略計(jì)算，僅城建投資，“十一五”內(nèi)每年的償債負(fù)擔(dān)將在8億元以上。
土地收益的“稻草”
在中國(guó)的城市擴(kuò)張過程中，將土地收益用于大規(guī)模城市建設(shè)，已是無人不知的通用套路。合肥投融資管理中心測(cè)算，按照目前大建設(shè)的規(guī)模，十一五期間市級(jí)財(cái)政每年還款所需的資金流將達(dá)到50億元。為了保障債務(wù)的償還，城市管理者的目光再次投向土地收益。在他們看來，相對(duì)于其他城市，合肥通過土地凈收益進(jìn)入城建的資金還是太少。
今年4月，合肥向福州及中部城市派出考察組，得到的數(shù)字再次讓他們吃驚不已：去年，鄭州GDP約為合肥的兩倍，政府通過城投公司的城建資金負(fù)債余額高達(dá)180億，是合肥市財(cái)政債務(wù)的近4倍，土地出讓規(guī)模小于合肥但土地收益用于城市基建的金額達(dá)14．6億；而GDP比鄭州低100多億元的長(zhǎng)沙，數(shù)據(jù)分別為197億、4倍和9億。
依據(jù)其他城市的經(jīng)驗(yàn)，合肥的城建投入仍可繼續(xù)大幅增長(zhǎng)，土地收益將提供更多支撐。但與外界的想象相反，如果把經(jīng)營(yíng)性用地和工業(yè)用地結(jié)合考慮，政府通過賺取土地凈收益，來投資基礎(chǔ)建設(shè)的空間并沒有想象的那么大。
建立于1991年的合肥高新區(qū)，就處在經(jīng)營(yíng)土地入不敷出的煎熬中。
高新區(qū)辦公樓毫不起眼，非常普通，下屬的合肥高新區(qū)科技實(shí)業(yè)公司（簡(jiǎn)稱“科實(shí)公司”），則位于一座簡(jiǎn)陋的三層小樓中。整個(gè)高新區(qū)的在編工作人員僅為70人，在午飯時(shí)間也能看到不少人伏案工作。
由于主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無法產(chǎn)生收益，高新區(qū)只能通過追加資本金的方式維持科實(shí)公司運(yùn)轉(zhuǎn)，以致科實(shí)的資本金從先前的2000萬增加到目前的9億多元。
盡管近5年來，合肥高新區(qū)年均GDP、固定資產(chǎn)投資、財(cái)政收入增幅分別達(dá)39％、50％和40％；三項(xiàng)指標(biāo)絕對(duì)值達(dá)到55億元、35億元和近12億元，但與龐大建設(shè)資金需求相比，主觀上負(fù)債不足的高新區(qū)仍然面臨困擾。
困擾高新區(qū)的主要障礙就是土地。高新區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地的比例不到10％，其余全部是公共用地和工業(yè)用地。據(jù)管理層介紹，高新區(qū)工業(yè)用地的價(jià)格為每畝10萬－15萬元，而經(jīng)營(yíng)用地的價(jià)格約在100萬左右。
考慮到目前每畝土地30萬元的征地成本，政府實(shí)際在土地上不僅無利可圖，還要不斷對(duì)工業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)償投入。而這，還不包括工業(yè)區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)每畝平均15萬元左右的投入。
如此說來，算上工業(yè)區(qū)，合肥地方政府的土地凈收益將大打折扣。如果土地上的凈收益并沒有想象的那么高，加上中央土地政策的日益嚴(yán)厲和規(guī)范，大規(guī)模地方建設(shè)所依賴的土地紅利，將日益難以獲得。
9月中旬，在亞太經(jīng)合組織財(cái)長(zhǎng)會(huì)議上，中國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶宣布中央考慮有條件地授權(quán)地方政府發(fā)行債券。這一消息，傳到合肥市政府投融資部門卻是波瀾不驚。
電話中，合肥市財(cái)政局副局長(zhǎng)、建投控股董事長(zhǎng)李武好語氣淡然，“地方發(fā)債還不會(huì)立即實(shí)施，對(duì)我們沒有多大影響。如果將來允許了，可把以前發(fā)行的一些企業(yè)債變換為地方債。”
“地方政府目前的建設(shè)資金需求和債務(wù)規(guī)模都比較大，即便中央政府允許發(fā)債，也會(huì)有嚴(yán)格限制，并不能滿足地方對(duì)于資金的需求�！�
建投控股的一位職員解釋，他們發(fā)行企業(yè)債的申請(qǐng)，就通過國(guó)家發(fā)改委、人民銀行、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)等眾多部門審批，困難重重，而地方債的申請(qǐng)，將更不容易。
“無論如何，允許地方發(fā)債是好事，可以把地方的負(fù)債規(guī)范起來，否則很容易失控�！绷硪晃宦殕T認(rèn)為�！�
責(zé)任編輯：林彥婷
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