在土地嚴(yán)政方向已定，具體實(shí)施“辦法”尚未出臺(tái)的情況下，由于對(duì)土地收益的過(guò)度依賴，地方財(cái)政已經(jīng)出現(xiàn)“危機(jī)跡象”
在國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新公布的數(shù)據(jù)中，今年8月，在全國(guó)70個(gè)大中城市中，房屋銷(xiāo)售價(jià)格同比下降的城市，仍然只有上海一個(gè)，這是上海房?jī)r(jià)連續(xù)下滑的
第8個(gè)月。
與此同時(shí)，上半年上海市房地產(chǎn)稅收銳減40.5億元，影響地方財(cái)政收入5.1個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，房地產(chǎn)稅收及土地相關(guān)收入，占上海財(cái)政收入的25％。
上海的這個(gè)數(shù)字比較起來(lái)并不高，根據(jù)一項(xiàng)專業(yè)調(diào)研，在很多地方，土地收入已占到地方財(cái)政收入的一半以上。其中土地直接稅收及由此帶來(lái)的間接稅收，占地方預(yù)算內(nèi)收入的40％，而出讓金凈收入，又占政府預(yù)算外收入的60％以上。
蓋因如此，中央此前的土地調(diào)控政策，很多時(shí)候都被消弭于無(wú)形，收效甚微。土地出讓金因此也成了政令不通的“罪魁禍?zhǔn)住薄?
9月5日，國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（下稱“《通知》”），將國(guó)有土地使用權(quán)出讓總價(jià)款全額納入地方預(yù)算，繳入地方國(guó)庫(kù)，實(shí)行“收支兩條線”管理，直指地方政府以地生財(cái)?shù)摹败浝摺薄?
刀動(dòng)到了“根”上，陣痛就隨之來(lái)了。
利益
按照上海市社科院所做的調(diào)查，在長(zhǎng)三角地區(qū)，農(nóng)地征用價(jià)格為37.5萬(wàn)－45萬(wàn)元／公頃，農(nóng)地一級(jí)市場(chǎng)出讓價(jià)格為210萬(wàn)－525萬(wàn)元／公頃，二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格為1125萬(wàn)－2250萬(wàn)元／公頃。
在城市化的進(jìn)程中，土地價(jià)值幾十倍甚至上百倍地升值，地方政府因此獲益頗豐。2005年，中國(guó)財(cái)政收入首次突破3萬(wàn)億元，而同年，作為地方政府預(yù)算外收入的土地出讓金收入，就高達(dá)5500億元。
預(yù)算內(nèi)資金是解決地方政府的吃飯問(wèn)題，而預(yù)算外資金，則是地方政府進(jìn)行城市擴(kuò)張、建設(shè)的主要來(lái)源。土地違規(guī)案件也因此層出不窮。
6月27日，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華，在向全國(guó)人大常委會(huì)作的《關(guān)于2005年度中央預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)工作報(bào)告》中披露，2003年至2005年6月，上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個(gè)�。ㄊ校┧鶎�87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，有60個(gè)違規(guī)低價(jià)出讓土地7873萬(wàn)平方米，少收土地出讓金55.65億元。
變數(shù)
在這一背景下，中央一直力圖收緊土地出讓金，旨在對(duì)土地出讓金收入、分配、解繳和劃撥等工作給予詳細(xì)規(guī)范的《土地出讓金收支管理辦法》（下稱《辦法》），將有望在年內(nèi)出臺(tái)。
《辦法》將使“土地出讓金全額進(jìn)入地方預(yù)算”政策落地，這一點(diǎn)地方政府并無(wú)異議。
而爭(zhēng)決不下的問(wèn)題，則是土地出讓金收支專戶的管理歸屬問(wèn)題�！锻ㄖ氛f(shuō)將建立土地出讓金收支專戶，但這一專戶是設(shè)在財(cái)政部還是地方，成為地方最關(guān)心的問(wèn)題。而這一點(diǎn)，將在《辦法》中明確。
主流的觀點(diǎn)是，省級(jí)土地出讓金的專戶設(shè)在財(cái)政部，再由財(cái)政部返給地方，而省以下的則放在省財(cái)政部門(mén)。
這樣一來(lái)，土地出讓金的征收和使用情況就納入了財(cái)政部的監(jiān)管。
與此同時(shí)，土地出讓金的征收，是歸屬財(cái)政部門(mén)還是國(guó)土部門(mén)，也在熱議當(dāng)中。
“中央的思路是由財(cái)政部門(mén)征收，這樣一來(lái)，土地出讓金中‘小金庫(kù)’的操作空間就會(huì)大為減少，但最后還要看中央和地方溝通的結(jié)果。”一位不愿透露姓名的專業(yè)人士如是說(shuō)。
危機(jī)
按照上海媒體的報(bào)道，受宏觀調(diào)控影響，今年上半年，上海房地產(chǎn)稅收僅完成191.9億元（其中土地出讓金部分約為140億元），同比下降17.4％。
為彌補(bǔ)急劇減少的房地產(chǎn)稅收，上海市財(cái)政部門(mén)正醞釀?wù)魇胀恋卦鲋刀悺?
土地增值稅是針對(duì)有償轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)、地上建筑物和其他附著物產(chǎn)權(quán)，從而取得增值性收入征收的一種稅，實(shí)行四級(jí)累進(jìn)稅率，根據(jù)增值額不同，繳納比例從30％至60％不等。
根據(jù)現(xiàn)行稅法，土地增值稅從1994年1月1日在全國(guó)開(kāi)征。而目前一般采用預(yù)征的方法，如廣州預(yù)征比例為開(kāi)發(fā)項(xiàng)目總價(jià)的0.5％~1％，上海為1％。
但在實(shí)際操作中，土地增值稅少收、不收的現(xiàn)象比比皆是。而土地增值部分，也正是開(kāi)發(fā)商的主要利潤(rùn)來(lái)源。
在房?jī)r(jià)持續(xù)走高的階段，地方政府因土地出讓金獲益，而開(kāi)發(fā)商因土地增值獲益，在很多地方，雙方對(duì)“托市”擁有默契，各得其所。
但在土地出讓金收緊的政策調(diào)控下，若地方財(cái)政對(duì)房產(chǎn)行業(yè)依賴程度過(guò)大，將直接導(dǎo)致財(cái)政收入下滑，而這正也是上海市醞釀?wù)魇胀恋卦鲋刀惖谋尘八凇?
背景土地出讓金歷史
□ 郭威
中國(guó)向城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用者征費(fèi)的制度始于1987年。當(dāng)時(shí)的土地使用費(fèi)作為地方稅的一個(gè)變種，主要用于地方城鎮(zhèn)建設(shè)和維護(hù)，而中央并未從中獲利。
1988年11月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，開(kāi)始將土地使用費(fèi)改為土地使用稅，按年收取，每平方米從0.2元到10元不等。土地使用稅收入，中央和地方政府按5：5分成。
土地使用稅的征收大大改善了中央政府和地方政府的財(cái)政狀況。這也讓地方政府嘗到了“甜頭”，一些地方開(kāi)始少交、瞞交部分土地使用稅。
在這一背景下，1989年5月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，規(guī)定凡進(jìn)行國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓的地區(qū)，其出讓收入必須上交財(cái)政，其中40％上交中央財(cái)政，60％留歸地方財(cái)政。兩者都主要用于城市建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)，專款專用。
兩個(gè)月后，中央提取的比例降至32％。財(cái)政部公布《國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法》，規(guī)定土地使用權(quán)出讓收入全部上交財(cái)政，其中先由取得收入的城市財(cái)政部門(mén)，留下20％作為城市土地開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分40％上交中央財(cái)政，60％留歸城市財(cái)政部門(mén)，“實(shí)行收支兩條線方式管理”。
但地方政府隱瞞土地出讓收入的現(xiàn)象依然嚴(yán)重，中央提取部分仍然難以落實(shí)。
1992年，財(cái)政部又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)有償出讓收入管理工作的通知》，要求地方政府，按規(guī)定向中央財(cái)政上交國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入。
半年后，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權(quán)所得稱為“土地出讓金”，并將上交中央財(cái)政部分的比例，下調(diào)為5％。
1994年實(shí)行分稅制后，土地出讓金作為地方財(cái)政的固定收入全部劃歸地方所有，并在此后逐漸成為地方政府的“第二財(cái)政”。
而“獲益于土地”的地方政府，也因此有了足夠的“土地沖動(dòng)”，雖經(jīng)幾番調(diào)控，依然存在建設(shè)用地總量增長(zhǎng)太快、工業(yè)用地過(guò)度擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地等屢禁不止的問(wèn)題。
本報(bào)記者 郭威
