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一場大規(guī)模督查村官違法違紀的行動正在全國展開。
日前，全國村干部廉潔自律建設專項督查調研組，分赴河北、江蘇、青海、湖南等8個省進行了督查調研。
全國村務公開協(xié)調小組辦公室主任詹成付表示，近些年，中央對“三農”問題的支持
力度加大，有力地促進了農村經濟發(fā)展和社會進步，但在一些地方，村干部違法違紀問題也凸顯出來，并造成上訪不斷。這些問題引起了中央領導和社會各界的普遍關注。這樣大規(guī)模的督查調研村干部違法違紀，在近些年尚屬首次。
本報記者作為小組成員，在湖南、遼寧走訪了6個市7個縣，通過直接入戶調查，掌握了大量第一手資料，并探討了村干部違法違紀的原因及其解決之道。
違紀違法村干部“一把手”居多，作案手法多樣
曾連續(xù)三屆當選沈陽市人大代表，并多次獲得全國、省、市勞動模范稱號的徐寶文出事了。
徐寶文出事前是遼寧省沈陽市東陵區(qū)前進鄉(xiāng)望花村黨委書記、村委會主任、望花集團公司總經理。
幾年來，有關部門曾根據群眾的舉報多次對徐寶文進行調查。調查組七進七出望花村，由于來自各方面的阻力，未能發(fā)現(xiàn)大的問題，致使憤怒的村民到省級機關上訪近百次，進京上訪20多次。
去年，沈陽市紀委排除各方阻力，會同信訪、審計、公安等部門組成聯(lián)合調查組，發(fā)現(xiàn)徐寶文在1998年，借所承包的村辦集體企業(yè)望花啤酒廠轉制之機，非法占有國有和集體資金1393萬元。此外，他還有多起貪污受賄行為，違紀違法所得總計3124萬元和8800美元。徐寶文現(xiàn)已被移送司法機關。
這只是村干部違法違紀典型案例之一。
湖南、遼寧兩省紀檢監(jiān)察部門向記者提供的數(shù)字表明，2003年以來，湖南省共立案查處村干部違紀違法案件2996件；2004年以來，遼寧省共立案查處村干部違紀違法案件2975件。
在調研中，記者發(fā)現(xiàn)，違紀違法的村干部大部分是在村里掌握實權的村支書、村委會主任和村會計，違法違紀涉及的數(shù)額少則幾千元，多則幾十萬元、幾百萬元，甚至幾千萬元。一個顯著的事實是，兩省村干部違紀違法的主體，以黨支書兼村主任的“一把手”居多，占村干部違紀違法案件總數(shù)的90％以上，民怨極大。
這些案件主要表現(xiàn)在利用職權，以貪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地補償款，救災救濟、扶貧優(yōu)撫款物以及糧食直補、移民、退耕還林、宅基地等款項；以低價私自出租、轉讓、發(fā)包集體所有耕地、林地、礦山、灘涂、荒地等，貪污土地補償款、工程款及廠房承包款等。
村干部違法違紀作案手法五花八門。有的相互勾結、合伙作案；有的收入不入賬，直接侵吞。有的手段相當隱蔽，如以發(fā)補助、獎金的名義將公款私分，或借待客、跑項目、購物資等事項，虛列開支、虛報冒領；還有的設賬外賬，公款私存等等。
在調研中，記者發(fā)現(xiàn)，村干部違法違紀的現(xiàn)象十分普遍，有的情節(jié)甚為惡劣。督查組將其歸納為7種：一是借宗族勢力，“拳頭當權”，恃強欺弱，肆意侵犯村民人身權利；二是濫用職權，在土地轉讓、承包、處理糾紛、審批宅基地、計劃生育指標等工作中卡拿索要；三是獨斷專行、辦事不公開、不公正、不公平，剝奪群眾的知情權、參與權、監(jiān)督權；四是發(fā)包土地、工程，優(yōu)親厚友，以權謀私；五是參與賭博、揮霍公款；六是在任職期間外出打工，對村務疏于管理，失職瀆職，造成嚴重后果；七是在換屆選舉中，制造假選票，進行不正當競爭，甚至賄選。
村干部違法違紀區(qū)域分布相對集中，主要在經濟發(fā)達的城鄉(xiāng)接合部和封閉的欠發(fā)達村。
經濟發(fā)達的村，違紀違法行為主要表現(xiàn)在土地補償、企業(yè)改制、選舉和村務管理上，多體現(xiàn)為利益之爭。而在欠發(fā)達地區(qū)，多是作風霸道、仗勢欺人。
記者所在的調研二組組長，中組部全國基層黨建協(xié)調小組辦公室主任常月英深有感觸地說：“村干部工作在基層第一線，我們一方面要關心他們，另外還要加強嚴格的管理和監(jiān)督。基礎不牢，地動山搖！”
村民自治負重前行
曾含淚上書總理，痛陳“農民真苦、農村真窮、農業(yè)真危險”的李昌平在他的《我向百姓說實話》一書中，曾發(fā)出“24個為什么”的吶喊。吶喊之一就有“為什么法律允許村民自選村主任，而農民滿意的村主任卻越來越少了？”，“為什么法制越來越完善了，農村上訪的人卻越來越多了？”
盡管李昌平早已離開了湖北省監(jiān)利縣棋盤鄉(xiāng)黨委書記的職位，但他的疑問依然懸掛在中國鄉(xiāng)村的地平線上。
當村民自治遭遇“386170部隊”
遼寧省紀委糾風室副主任黃建華曾暗訪過該省一個縣的20戶農民。村民告訴他，現(xiàn)在農村“腦子好的上學去了，腦子活的經商去了，健康的小伙當兵了，會手藝的打工去了，女孩子漂亮一點的也進城了”。
面對記者，黃建華嘆了口氣：“有的村，你要想找一個像樣的人談話都很難。8個黨員7個牙（當?shù)孛裰V，形容留守在農村的都是老人———編者注）！要選出像樣的村干部談何容易�！�
在湖南，情形也不容樂觀。
湖南省醴陵市官莊鄉(xiāng)的鄉(xiāng)干部反映，他們那里是“386170”部隊（指婦女、兒童、老人———編者注）。“在這種情況下，能留在村里被選上當村干部的，也只能是矬子里拔將軍，同時，許多村支書仍是老黨員，后備黨員嚴重不足�！�
湖南省有關部門曾調查過150名村民對村干部的評價，結果是：認為村干部能勝任或基本勝任本職工作的僅有26人，占17％。
撫順市順城區(qū)會元鄉(xiāng)黨委書記趙連生說，當前，在農民文化水平、法律水平都比較差的情況下，一些由宗族勢力選出來的村干部，并不是村民真正想選的人。
遼寧省民政廳紀檢組組長楊軍則直言不諱：“在東北，你一進村，看房子誰家最好，肯定是村干部家。”
有一個村，原村干部工作作風霸道。后來村民一賭氣選出來的村主任連小學文化都沒有，大字不識一個。鄉(xiāng)里有事，通知這位村委會主任到鄉(xiāng)里開會，他從來不參加，說：“我是選出來的，你們想開會就到我村里來開！”
遼寧省撫順市碾盤鄉(xiāng)鄉(xiāng)長張靈高的感慨是：“最先進的法律面對最落后的人群�！睆埶Q的“最先進的法律”是指我國從1998年開始實施的《村民委員會組織法》。
民主治村、村務管理，該怎么辦，按什么程序辦，法律規(guī)定得清清楚楚。但目前一些村干部的綜合素質不強，有的平時不學法，遇事不懂法。遼寧一村委會主任多次截留、挪用公款高達385萬元，直到立案后，才知道觸犯了法律。
湖南省衡陽市石鼓區(qū)計生局長劉衛(wèi)國說，當前村干部年齡結構大，思想陳舊，后備干部嚴重不足。一些村干部經海選產生以后，堅持原則性不夠，因擔心下一次選舉的選票，遇事不敢挺身而出。
誰來監(jiān)督村官
村干部作為一個特殊群體，到底由誰來管，沒有誰能真正說清。
大連市民政局副局長惠安成說，到目前為止，還沒有明確哪個部門是管理村干部的主管部門，都管，又都不管，對村干部沒有有效監(jiān)督。
惠安成分析，村干部不同于公務員，不同于企事業(yè)單位領導，又不同于個體私營企業(yè)主，到底由哪個部門來管？是組織部門還是人事部門？還是民政部門？目前，許多村書記和村委會主任是“一肩挑”。在農村，工作方法往往是家長制，一個人或少數(shù)人說了算，這是村干部不能廉潔自律，走向犯罪的一個重要原因。
民政部基層政權和社區(qū)建設司農村處調研員韓全永認為，對于村干部，當前有關部門是按職能分工各管一段，缺乏協(xié)調機制。組織部門管黨建，民政部門管選舉，農委（農經）管集體資產和離任審計，違法違紀歸紀檢監(jiān)察部門，刑事案件歸公安，連村干部的基本情況和統(tǒng)計數(shù)據也要幾個部門相互來湊。
其次，由于政務繁忙，人手不足，各部門對村干部違法違紀問題，基本上持“民不舉，官不究”的態(tài)度。
以遼寧省撫順市為例，該市基層農業(yè)經管站的編制一般只有兩個人，平時應付各種報表都很緊張，兼顧村干部的審計工作，就更吃力，遇上年度村委會集中換屆（離任）審計，三縣四區(qū)580個村，2140多個村干部，根本審計不過來。
從對兩省的調研情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，對村干部監(jiān)管則持“三不”態(tài)度，即“不能管，不敢管，不愿管”。
有的鄉(xiāng)干部反映，按照法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會是指導關系，不是領導關系，政府不能對村干部進行監(jiān)管。
有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導說，很多村干部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要接受人大監(jiān)督，管多了對自己不利，在監(jiān)督上有顧慮。
在調研中，許多村民反映，村干部的違紀違法問題查處難度大，主要是人情干擾。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部有利害關系，鄉(xiāng)里領導不但不愿管，有的甚至還會去四處說情包庇。
湖南省常德市一位人大代表說，大多數(shù)村干部違紀違法的背后往往都有著錯綜復雜的背景，包含著權力之爭和利益關系。一些群眾意見大、媒體曝過光、長年久拖不決的村干部違法違紀問題，往往都和少數(shù)地方政府領導的袒護有關。這造成了有些村干部違紀問題自恃“后臺硬”不怕查。
“5％的村尚未實行村務公開”的背后
湖南省民政部門提供的數(shù)字表明，截至目前，湖南省有5％的村未實行村務公開。“村干部違紀違法問題的背景和成因十分復雜，這與村里的民主氛圍、村務公開透明的程度密切相關�！敝薪M部組織局三處干部魯曉東說。
在一些經濟發(fā)達地區(qū)，盡管取消了“三提五統(tǒng)”，但村級的支配權仍然很大。許多村的大小經濟實體都由村里直接或間接支配，村干部可支配財力相當可觀。
在經濟不發(fā)達地區(qū)，由于近年來國家宏觀調控向農村傾斜，政府糧食直補等轉移支付款和土地等各種補償金均數(shù)額較大，一些政策明文規(guī)定由村級集體負責分配�！罢写M是個筐，什么都能往里裝”，遼寧省有一個村子叫康樂村，該村原村主任光招待費平均每天289元。村級財政管理的混亂，使得村民自治流于形式。
過去基層政府主要精力放在抓民主選舉上，對村務公開、民主管理，許多地方目前還處于制定方案和試點階段。
同時，村務公開也缺乏具體的操作規(guī)范。在調研中基層干部反映，現(xiàn)在，上級對村務公開只規(guī)定了一些原則，沒有具體明確的制度規(guī)范，不便于操作和監(jiān)督。
調研組進村看到的事實是，各村對于村務公開，什么做法都有，彈性較大。有的村財務只按會計科目公開，群眾看不到每筆開支，難以發(fā)現(xiàn)漏洞。很多地方對干部的財務審批權限沒有規(guī)定，有的村干部自行對村支書、理財小組和村民代表會議的審批額度分別劃杠杠。
除了村干部愿不愿意民主公開，還有村民想不想參與，會不會監(jiān)督的問題。從調研組接觸到的一些村民看，有些人認為只要不向自己收錢就行，對村里的事不關心。
湖南省第6次村委會換屆選舉已接近尾聲，又一輪轟轟烈烈的村干部海選落下帷幕。那些因村級收入沒有保障而導致的“空殼村”，基本上村里保持運轉很難，屬赤字運轉。
據湖南省民政廳副廳長唐伯玉介紹，湖南省近80％的村沒有任何經濟積累，村平均負債18萬元。
而遼寧省某縣121個村，發(fā)生各種債務600萬元。遼寧省規(guī)定，村干部借貸，誰借誰負責償還。因此，村干部見到村里賬上有錢就還債。丹東市長山鎮(zhèn)山北村干部違規(guī)使用土地補償費15萬元，用途是墊付統(tǒng)籌款，抵充基礎教育達標費、報銷往年積累餐費等。
近期，湖南、遼寧兩省對農村債務問題都進行了初步清理工作，但難度很大。久拖不決的村級債務問題，仍然是村干部違法違紀的一個誘因。
還是要靠民主解決問題
民選是關鍵，公開最有效，監(jiān)督不能少
7月7日下午，中組部全國基層黨建協(xié)調小組辦公室主任常月英在遼寧省丹東市振興區(qū)浪頭鎮(zhèn)濱江村，不斷地向在座的村民發(fā)問：“對于村財鄉(xiāng)管這一做法，大家有什么想法？”“村財鄉(xiāng)管好是好，但鄉(xiāng)里不能把村里的權給剝奪了，應主要放在監(jiān)督上�！薄澳銈冎虚g有村民理財小組的成員嗎？”“有，我是，我來說一說。農業(yè)稅取消以后，農資上漲15％～20％左右，導致農民每畝種地成本上漲60元左右，農民沒有得到什么實惠，這對農民增收顯然不利�！�
遼寧省民政廳紀檢組組長楊軍說，當前農業(yè)稅取消之后，農村普遍存在“五好五不好”：“農村土地承包30年不變好，但一點不能變不好�！贝甯刹咳菀自诖謇锏臋C動土地上出問題�！稗r村稅費都取消好，但村里沒錢一點事辦不成不好”。“一事一議”如今在村里很難辦，村里還是有點提留好�！凹Z食直補農業(yè)好，但這頭補，那頭掏，農資水漲船高，政府不管不好�！薄懊裰髯灾魏茫珱]有監(jiān)督不好”。有的村分幾個派，村里要想定制度很難，連縣里省里甚至中央下的文件都不認。
湖南省委組織部組織指導處處長鄧群策建議：“一些村干部只求過得去，不求過得硬。當前非常關鍵的是村財務公開和民主知情權、監(jiān)督權，這還是要用民主的辦法來解決�！�
在兩省的村干部違法違紀案件，村民的土地補償費被占用層出不窮。遼寧省丹東市國土局副局長程紹振建議，征地補償費應用于被征地的村民組，不要村里統(tǒng)一使用，否則有失公平性。比如，某個村有5個村民組，此次征地只涉及到一組和二組。補償費若由村里統(tǒng)一使用，對這兩個組就不公平。
針對村干部人數(shù)眾多，居住分散，工作流動性越來越大的狀況。湖南省臨澧縣等地的干部深有體會地說，要管好村干部，“民選是關鍵，公開最有效，監(jiān)督不能少”。
也有一些基層干部認為，目前村級組織“三合一”（黨支部、村委會和集體經濟組織）的體制，導致村干部的權力膨脹，實行“一肩挑”更容易形成“一言堂”。這種架構，在農村經濟不發(fā)育的情況下問題不突出，但當經濟發(fā)展到一定規(guī)模，就會凸顯弊端。
常德市石門縣一位鄉(xiāng)長則說，盡管中央現(xiàn)在對農民重視了，但除了種糧直補以外，還應該集中一些錢，在農村興修水利，辦大事。
法律應界定何為賄選
從兩省調研的情況看，在村委會換屆選舉中，村干部賄選問題屢禁不止，一方面反映了干部素質低，另一方面由于法律和制度本身不完善，賄選難以認定。“中央的政策好象都把農民當作大學生。對農民，不能搞復雜的程序，要簡單易操作。”一位村干部這樣說。
有的基層干部反映，《村民委員會組織法》對村干部的任職條件不加限定也值得思考。凡是未被剝奪政治權利的就能當村干部，有些因偷稅漏稅、賬務不清已被關押，或剛刑滿釋放，或被檢察院免予起訴的人也當選村委會主任，這些人如何領導村民民主自治？
更有甚者，少數(shù)村干部依靠黑惡勢力稱霸一方，致使村委會難以如期進行換屆選舉。目前，僅湖南省衡陽市就有67個村委會因情況復雜，未能換屆。遼寧省村委會換屆選舉去年已基本完成，但因同樣的情況，至今尚有40多個未能換屆。
湖南省民政廳副廳長唐伯玉表示，當前，應積極研究解決好選舉中的突出問題，尤其要明確候選人的條件，這是選人用人的關鍵環(huán)節(jié)。要對村級組織換屆選舉工作進行認真總結，研究制定相關法規(guī)政策，進一步規(guī)范和完善參選人競選行為規(guī)范、村委會成員罷免等程序，促進農村民主選舉健康發(fā)展。
村干部管理的“四個民主”
在兩省的調研中，調研組認為，村干部管理最有效的途徑是由村民進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督這“四個民主”。
一些地方干部對農村選舉中出現(xiàn)的一些問題有想法，認為民主是非�，F(xiàn)代化的東西，農村群眾素質低，不適合搞民主。但多數(shù)干部認為，民主選舉好于任命制，因為責任與權力來源是相聯(lián)系的，任命的干部只對上負責，選舉的干部則必須對下負責。
在管理和監(jiān)督上，各地也有不少新的嘗試。湖南省從1997年以來，一直堅持民主評議村干部制度，遼寧省實行村“兩委”（村黨支部和村委會———編者注）職能分工，并開展黨員“設崗定責”活動。
此外，加強和改善村干部教育培訓，全面提高村干部隊伍素質也是解決之道。村干部自身的綜合素質是拒腐防變的根本。
還要加大培養(yǎng)選拔農村后備干部的力度。要進一步擴大選人視野，拓寬選人渠道，積極探索從農村致富帶頭人、退伍軍人、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生、外出務工經商人員、農村專業(yè)經濟合作組織和行業(yè)協(xié)會成員中培養(yǎng)選拔村干部。
同時，指導各地采取面向社會公開招聘、選調大中專畢業(yè)生、選派機關干部到村任職等形式，充實農村基層干部隊伍。利用遠程教育手段，對村干部開展依法民主治村、民主興村的系統(tǒng)性教育培訓。
實施“村務公開陽光工程”，加快拒腐防變機制建設�！瓣柟狻笔且种啤案瘮 弊钣行У氖侄�。推行村務公開、民主管理，是繼政務公開之后的又一項“陽光工程”。要尊重農村干部的首創(chuàng)精神，并盡快明確界定和劃分村“兩委”的工作職責。
加大群眾民主監(jiān)督的力度。進一步健全和完善村務監(jiān)督制度、村民民主理財制度、村級財務收支審批制度、村級事務民主決策制度和民主評議村干部制度，切實保障村民群眾的知情權、決策權、參與權和監(jiān)督權，強化對村干部的監(jiān)督制約。目前，在湖南衡南、懷化等地，有些地方的群眾開始評選“最不滿意的村干部”。
理順村干部管理體制。建立由紀檢監(jiān)察部門牽頭抓總，組織、民政、涉農有關部門和司法機關密切配合的體制，將村干部管理工作納入黨風廉政建設體系，形成各相關部門齊抓共管的工作格局。要進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府對村級組織監(jiān)督的職責，對監(jiān)督不力造成嚴重后果的，要嚴肅追究鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府和相關工作人員的責任。
化解村級債務，健全激勵機制。村級債務是農村普遍存在的一項隱患，不能久拖不決。要認真研究解決農村基層組織面臨的不良債務和資金運轉困難問題，采取有效措施，化解鄉(xiāng)村債務。
要積極建立健全村干部激勵保障機制，落實村干部的待遇，為他們創(chuàng)造良好的工作環(huán)境和條件，逐步建立村級組織自我運轉的經費保障機制，使村干部能夠集中精力把農民的事情辦好。(作者：本報記者
何春中)
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