對(duì)于一座城市的任何一片區(qū)域而言，在建成投用的那刻起便經(jīng)歷著各種“更新”，或大或小。但當(dāng)整座城市更迭到存量時(shí)代后，一場(chǎng)“陣痛期”更長(zhǎng)且牽之動(dòng)全身的城市更新行動(dòng)就成為必然。在某種程度上說(shuō)，城市更新既是一座城市的復(fù)興之路，又是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)全新增長(zhǎng)點(diǎn)。放眼全球，但凡進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期的城市，城市更新都是必經(jīng)階段。時(shí)至今日，青島也行至于此。無(wú)論是盤活存量的土地制度改革，還是大刀闊斧進(jìn)行著的歷史城區(qū)保護(hù)更新，亦或是實(shí)現(xiàn)多點(diǎn)開花的老舊小區(qū)改造，近兩年青島的不少動(dòng)作都劍指城市更新，不難看出青島已下定決心直面這個(gè)可以“煥新”城市活力的持久性命題。其實(shí)從發(fā)起“15個(gè)攻勢(shì)”開始，青島就已經(jīng)謀定而動(dòng)，無(wú)論是城市品質(zhì)改善提升攻勢(shì)、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)攻勢(shì)，還是國(guó)際時(shí)尚城建設(shè)攻勢(shì)、“雙招雙引”攻勢(shì)等，其中都有城市更新的應(yīng)有之義。但若對(duì)標(biāo)深圳、廣州、上海等“先行者”，會(huì)發(fā)現(xiàn)青島的城市更新還有很長(zhǎng)的路要走。

01

城市更新的多重“紅利”

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù)、功能完善工程，加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)。

航拍青島老城區(qū)。劉棟 攝

這讓“城市更新”迅速成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。但事實(shí)上城市更新的概念已經(jīng)有幾十年的歷史。早在1958年8月，荷蘭就召開第一次城市更新研討會(huì)，對(duì)城市更新作了有關(guān)說(shuō)明。在定義上，城市更新是一種將城市中已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代化城市社會(huì)生活的地區(qū)作必要的、有計(jì)劃的改建活動(dòng)。不同于摧枯拉朽的大拆大建，城市更新是漸進(jìn)式發(fā)展和持久性行動(dòng)，正如紐約、倫敦、東京、香港等全球大都市，城市更新都是數(shù)十年之常態(tài)。它不僅僅是狹義上的物質(zhì)環(huán)境改善，而是更多著眼在功能提升與城市再生上，實(shí)現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)空間拓展、城市功能完善、土地集約利用、市民方便宜居四個(gè)目標(biāo)一個(gè)過(guò)程完成。當(dāng)下，越來(lái)越多的城市開始加大政策支持力度推進(jìn)城市更新。國(guó)內(nèi)城市中，深圳、廣州、上海等一線城市走在了前列，積累了不少可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，這些城市推進(jìn)城市更新的初衷是解決土地資源利用遭遇天花板的問(wèn)題，但在實(shí)施的過(guò)程中，卻“意外的”收獲了多重紅利——在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，城市更新可以增加建設(shè)用地供應(yīng)，帶動(dòng)固定資產(chǎn)投資及稅費(fèi)收入等。以深圳為例，根據(jù)官方數(shù)據(jù)顯示，2018年深圳市城市更新完成固定資產(chǎn)投資約1271億元，占全市完成固定資產(chǎn)投資約20％，這是個(gè)不小的比例。在產(chǎn)業(yè)升級(jí)方面，城市更新能撬動(dòng)更多的內(nèi)需空間，改善城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并且可以供應(yīng)新型產(chǎn)業(yè)空間（包括高標(biāo)廠房、M0研發(fā)用房等新一代產(chǎn)業(yè)園區(qū)等），推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。據(jù)廣東省的官方數(shù)據(jù)顯示，截至今年2月底，全省累計(jì)完成“三舊”改造項(xiàng)目7905個(gè)，其中屬于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整類的為4367個(gè)，占比超過(guò)一半，改造后當(dāng)年實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值約為改造前的2倍，有力推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在社會(huì)效益方面，城市更新有助于優(yōu)化城市功能與空間布局、提升城市形象品質(zhì)、改善城市生態(tài)環(huán)境、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配套設(shè)施。此外，城市更新對(duì)于城市的文化傳承、消費(fèi)升級(jí)和人才引進(jìn)亦起到助推作用。

02

提高土地“畝產(chǎn)效益”

城市發(fā)展，土地是關(guān)鍵。推動(dòng)土地供給側(cè)改革，從增量轉(zhuǎn)型存量土地供應(yīng)為主也正是實(shí)施城市更新的初衷。

市北歷史文化街區(qū)正在復(fù)興展翼，一路之隔，青島國(guó)際郵輪母港區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目加速聚集。經(jīng)典與現(xiàn)代建筑在這座城市中，融合共生，相輔相成。劉棟 攝

近兩年來(lái)，青島出臺(tái)了多項(xiàng)政策來(lái)鼓勵(lì)各類型城市更新，比如，明確新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）的用地管理，截至目前，青島已成功出讓M0地塊7宗，出讓面積279畝。此外還出臺(tái)文件進(jìn)一步放開工業(yè)樓宇的銷售限制，允許符合條件的工業(yè)樓宇按土地出讓合同約定分割轉(zhuǎn)讓，此舉在一定程度上激活了青島的舊工業(yè)區(qū)的城市更新，進(jìn)而加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。觀象君了解到，目前青島還已啟動(dòng)城市更新專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作，將進(jìn)一步明確全市城市更新的重點(diǎn)區(qū)域及其更新方向、目標(biāo)、時(shí)序、總體規(guī)模和更新策略。好地段要做好產(chǎn)業(yè)，好資源要用于高質(zhì)量發(fā)展。在某種意義上講，城市更新可視為“騰籠換鳥”的一個(gè)進(jìn)階表達(dá)，而面對(duì)老工業(yè)區(qū)的“騰籠換鳥”，青島首先加快了土地收儲(chǔ)力度。近年來(lái)，青島已實(shí)施20多家污染搬遷企業(yè)及搬遷片區(qū)土地處置工作，包括煙墩山搬遷片區(qū)、黃海橡膠搬遷片區(qū)、海岸路36號(hào)、中車四方機(jī)車公司、青鋼鋼鐵集團(tuán)等項(xiàng)目，由此老工業(yè)區(qū)得以實(shí)施城市更新，土地“畝產(chǎn)效益”將提檔升級(jí)。在盤活閑置土地方面，青島也交出亮眼成績(jī)單——今年以來(lái)，青島使用新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)近2．4萬(wàn)畝，其中2萬(wàn)畝是通過(guò)消化批而未供和閑置土地獲得，占指標(biāo)總量的八成以上，為中科院能源研究院、富士康、京東方等省市重點(diǎn)項(xiàng)目及人才公寓、鄉(xiāng)村振興等民生項(xiàng)目的落地，騰挪出更大空間。

03

“產(chǎn)業(yè)”“民生”和“文化”都需兼顧

一場(chǎng)實(shí)現(xiàn)青島歷史城區(qū)“百年嬗變”的歷史性戰(zhàn)役已經(jīng)打響。2020年，青島老城區(qū)更新成果相繼落槌，廣興里、館陶路踏準(zhǔn)時(shí)代節(jié)拍，化身青島工業(yè)設(shè)計(jì)中心、青島新金融街。被市南區(qū)列為“一號(hào)工程”的中山路步行街的前期工程更是頻頻出招，中山路天橋拆除、濟(jì)南路拓寬工程啟動(dòng)、國(guó)風(fēng)大酒店拆除、中山路片區(qū)違建拆除……就在前不久，青島市邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)行業(yè)專家“把脈”中山路步行街項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，隨著后續(xù)方案的最終敲定，中山路步行街改造也將在2021年正式拉開序幕。

中山路周邊。劉棟 攝

“作為青島的‘根’和‘魂’，中山路片區(qū)改造首先要傳承城市百余年的歷史文脈，通過(guò)保留原汁原味的歷史風(fēng)貌，將該片區(qū)打造為國(guó)際大都市的‘文化客廳’。之所以稱為‘客廳’，就是要打造文化對(duì)外交往和推介的場(chǎng)所。”一位業(yè)內(nèi)人士告訴觀象君，在片區(qū)保護(hù)更新的過(guò)程中將注重文化遺產(chǎn)的保護(hù)與傳承，深度挖掘盤活老城區(qū)特有的歷史遺跡、人文典故、老街巷、老字號(hào)等資源，講好青島老城故事。另一方面，還要借助上合示范區(qū)和山東自貿(mào)區(qū)青島片區(qū)的優(yōu)勢(shì)，在此打造名品薈萃集聚區(qū)。在規(guī)劃中，文化客廳的打造既要有“國(guó)際范兒”，還要有“煙火氣兒”，讓居民住得舒服。為此，街區(qū)還將實(shí)施街頭綠地、口袋公園等“微更新”；建設(shè)一批青年公寓、活力社區(qū)吸引青年人才入駐創(chuàng)業(yè)；布設(shè)配備5G通訊、海綿街道等現(xiàn)代城市功能，把中山路區(qū)域建設(shè)成為活力、時(shí)尚、方便、溫馨的歷史街區(qū)。

青鋼老廠區(qū)全新規(guī)劃歷史城區(qū)保護(hù)更新需要“產(chǎn)業(yè)”“民生”和“文化”兼顧，老工業(yè)區(qū)更新亦然。就在2020年的最后一天，首批兩宗土地的拍賣出讓，意味著位于李滄區(qū)的青鋼老廠區(qū)改造正式打響。以“文化創(chuàng)意＋工業(yè)旅游＋新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)”為發(fā)展思路，整個(gè)片區(qū)既引入高新科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，還將引入醫(yī)療和教育資源，打造充足的公共生活空間，據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，改造后該片區(qū)的公共配套用地占比達(dá)到70％。此外，還將打造青鋼工業(yè)遺產(chǎn)公園，進(jìn)而留住城市“工業(yè)印記”。

04

“放水養(yǎng)魚”，激發(fā)市場(chǎng)活力

經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的施工，如今膠州市順德花園小區(qū)內(nèi)已煥然一新，不僅是社區(qū)環(huán)境得以改善，加裝電梯和智慧化改造也都安裝到位，這讓已有20個(gè)年頭的老舊小區(qū)煥發(fā)了全新生機(jī)，而這些硬件設(shè)施大多來(lái)自社會(huì)化投資。據(jù)膠州市建設(shè)局保守估計(jì)，僅順德花園小區(qū)改造工程就可惠及十余家本地企業(yè)，拉動(dòng)社會(huì)投資上千萬(wàn)元。在中山路區(qū)域改造過(guò)程中，青島也同樣堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，拓寬投融資渠道，創(chuàng)新路徑模式。觀象君獲悉，劈柴院二期、黃島路片區(qū)項(xiàng)目運(yùn)用“社會(huì)化資本＋運(yùn)營(yíng)管理”的模式，加快與投資主體的合作開發(fā)、招商運(yùn)營(yíng)；寧陽(yáng)路街區(qū)項(xiàng)目則是通過(guò)公開招投標(biāo)方式確定投資運(yùn)營(yíng)主體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。

中山路周邊。劉棟 攝

就在前不久，香港中路37號(hào)華夏基石機(jī)械式立體停車庫(kù)項(xiàng)目正式投用，這是一處利用企業(yè)自有土地所建設(shè)的停車場(chǎng)地，120個(gè)泊位有效緩解了周邊停車難題。觀象君從市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局獲悉，今年全市新增停車泊位9100個(gè)，其中社會(huì)投資占比超8成，共引入社會(huì)資本14．6億，其背后得益于政策創(chuàng)新和流程再造?！笆奈濉逼陂g全市還將運(yùn)用市場(chǎng)化思維，再增加公共停車泊位5萬(wàn)個(gè)。事實(shí)上無(wú)論是老舊小區(qū)改造，還是歷史城區(qū)保護(hù)更新，或是基礎(chǔ)設(shè)施改造，這些城市更新的資金投資都十分巨大，僅靠有限的政府財(cái)政遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因而“竭澤而漁”不如“放水養(yǎng)魚”，充分撬動(dòng)市場(chǎng)投資活力。在深圳期間，青島市第四批赴深圳體悟?qū)嵱?xùn)干部王全芳走遍了深圳的老舊街區(qū)微改造項(xiàng)目，在他看來(lái)，最大的感悟就是深圳善于運(yùn)用市場(chǎng)力量導(dǎo)入資金活水，“市場(chǎng)讓企業(yè)既承擔(dān)了社會(huì)責(zé)任，又能算明白賬，還能實(shí)現(xiàn)發(fā)展壯大，最終實(shí)現(xiàn)多贏，而這正是青島所要深入取經(jīng)之處?！?/p>

05

對(duì)標(biāo)先進(jìn)，青島的差距在哪？

有業(yè)內(nèi)人士曾提到，城市更新是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)工程，最為急迫的是盡快建立起一套完善的、行之有效的城市更新政策法規(guī)體系，為城市更新高質(zhì)量發(fā)展、高效率運(yùn)作提供可靠的法律法規(guī)依據(jù)和政策保障，確保城市更新的合法性、權(quán)威性和公平性。而這也正是青島亟需完善之處。

改造后的西海岸阿里山小區(qū)。劉棟 攝

來(lái)看深圳，作為我國(guó)首個(gè)探索城市更新政策體系建設(shè)的城市，目前其出臺(tái)的相關(guān)文件多達(dá)200余項(xiàng)，政策體系包括“法規(guī)－政策－技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)－操作”四個(gè)層面，并常態(tài)化的針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題出臺(tái)“打補(bǔ)丁”政策，給予市場(chǎng)完善的制度保障。反觀青島，城市更新的指導(dǎo)性政策還相對(duì)匱乏，頂層設(shè)計(jì)的搭建時(shí)不我待。其次，城市更新專職部門也是一個(gè)必要存在，放眼深圳、廣州、上海等地，或設(shè)有城市更新和舊區(qū)改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組，或設(shè)有城市更新局，這些機(jī)構(gòu)可統(tǒng)籌城市更新全局工作，有利于城市更新工作細(xì)水長(zhǎng)流式地推進(jìn)。去年，青島建立了歷史片區(qū)保護(hù)更新聯(lián)席會(huì)議制度，大范疇的城市更新機(jī)構(gòu)和機(jī)制正在逐步完善到位。再次，青島城市更新市場(chǎng)化后勁還顯不足，雖然各方都在積極探索市場(chǎng)化全新路徑，但不可否認(rèn)的是目前仍以政府為主導(dǎo)，缺乏多種社會(huì)力量的廣泛參與?！叭魏蔚母镄?，都需要時(shí)間長(zhǎng)河的慢慢洗滌”，與一線城市相比，目前青島仍處于城市更新的探索階段，隨著城市空間資源的重新配置，相信“城市更新行動(dòng)”勢(shì)必會(huì)為青島全面建設(shè)開放、現(xiàn)代、活力、時(shí)尚的國(guó)際大都市提供不竭動(dòng)力。（作者 冰潔 攝影 劉棟）